Risico’s op de agenda
In mei 2024 namen de ministers van Onderzoek van de Europese lidstaten in een Raadsaanbeveling afspraken aan rondom het verbeteren van onderzoeks- en kennisveiligheid. Deze afspraken moeten de lidstaten, de Europese Commissie en het onderzoeksveld helpen bij het aanpakken van veiligheidsrisico’s. Dit zijn de risico’s die bestaan bij samenwerking op onderzoek en innovatie met instellingen en/of onderzoekers buiten de Europese Unie, zoals de ongewenste overdracht van kritieke kennis. De afspraken komen niet uit de lucht vallen. De Europese Unie praat al langer over de onderzoekssamenwerking met andere landen.
Zorgen over inmenging
In 2021 presenteerde de Europese Commissie een nieuwe Europese strategie voor internationale samenwerking op het gebied van onderzoek en innovatie. In een veranderende wereld wilde de Commissie de strategische autonomie van Europa zeker stellen. Voor onderzoeksprojecten zijn wederkerigheid en een gelijk speelveld de sleutelwoorden. Dit betekent dat internationale onderzoekers mogen deelnemen aan Europese projecten, zolang Europese onderzoekers ook aan projecten van buitenlandse onderzoekers en onderzoeksfinancierders mogen meedoen. De Commissie zal de implementatie van de strategie beoordelen in tweejaarlijkse monitoringsrapporten.
De onderzoeksministers van de Europese lidstaten publiceerden later hun reactie op de strategie van de Commissie. Zij stonden achter de strategie, maar maakten zich nog zorgen over de ondersteuning die instellingen nodig hebben. Er moesten volgens de ministers richtlijnen komen die instellingen helpen met het aanpakken van buitenlandse inmenging.
De Commissie kwam begin 2022 met deze advieslijnen. Het advies was niet alomvattend; een one-size-fits-all aanpak is immers vrijwel onmogelijk, aangezien instellingen verschillende risico’s met zich meebrengen. Het overkoepelende advies luidt dat instellingen bewuster en doordachter te werk moeten gaan bij het aangaan van samenwerkingen buiten de EU.
Maar niet alleen de Raad van Ministers maakt zich druk om buitenlandse inmenging; ook het Europees Parlement trekt aan de bel, door hierover eigen resoluties aan te nemen. Hierin uit het specifieke zorgen over samenwerking met instellingen uit China en Rusland. Deze zouden inbreuk maken op de democratische veiligheid van Europa. In Brussel gaat kennisveiligheid niet om kennis alleen; de Europese instellingen kijken nadrukkelijk ook naar politieke en economische belangen.
Naast politieke inmenging gaat het er voor de EU ook om hoe kennisveiligheid bijdraagt aan economische veiligheid. Kennisveiligheid en het beschermen van kennis draaien uiteindelijk om het beschermen van economische belangen. De Commissie publiceert haar voorstel voor de Raadsaanbeveling over kennisveiligheid daarom ook als onderdeel van het bredere Economische veiligheidspakket. Een vraag die terugkomt bij discussies omtrent kennisveiligheid in Europa is dan ook vaak: moet economische veiligheid het ultieme doel zijn van kennisveiligheid? Als dit zo is, moeten er keuzes worden gemaakt: wat ben je bereid op te geven om economische veiligheid te waarborgen? Onderzoek en innovatie zijn althans van nature gericht op openheid. De EU wil met de Raadsaanbeveling een balans vinden tussen openheid en bescherming: ‘zo open als mogelijk, zo gesloten als nodig’ – zo stond het in het voorstel van de Commissie van januari 2024 en zo keurden de ministers het ook goed in mei 2024. Maar wat houdt de Raadsaanbeveling nu dan in? En wat betekent het voor het Europese kennisveld?
Gelijk speelveld
Openheid, internationale samenwerking en academische vrijheid vormen de basis van onderzoek en innovatie. Maar de huidige en steeds veranderende geopolitieke situatie vraagt om een gezamenlijk antwoord op bepaalde risico’s die komen kijken bij internationale samenwerking op het gebied van onderzoek. Hierbij ligt de nadruk op gezamenlijkheid: een gelijk speelveld onder alle lidstaten is nodig om kennisveiligheid op Europees niveau te versterken. Ook moeten de principes van ‘verantwoordelijke internationalisering’ de basis vormen voor kennisveiligheidsbeleid. Dit zijn principes die neerkomen op het promoten van academische vrijheid, internationale samenwerking en zelfregulering.
Internationale samenwerking komt evenwel met een aantal risico’s. De handvatten van de Raadsaanbeveling moeten helpen bij het anticiperen en voorkomen van deze risico’s. De gemaakte afspraken moeten in samenwerking met het onderzoeksveld worden uitgevoerd. De aanbeveling spreekt daarom verschillende sleutelspelers aan: de lidstaten zelf, de Commissie, en instellingen die onderzoek financieren of uitvoeren.
► Wat is een raadsaanbeveling?
Raadsaanbevelingen zijn niet-bindende Europese rechtshandelingen die worden aangenomen door de Raad van de Europese Unie (ook wel de Raad van Ministers of kortweg de Raad). Ondanks het niet-bindende karakter geven Raadsaanbevelingen duidelijke richtlijnen die breed gedragen worden door alle lidstaten. In feite geven de 27 onderzoeksministers zichzelf een aantal aanbevelingen.
Bij de Raadsaanbeveling in mei 2024 was het de eerste keer dat de Europese lidstaten gezamenlijke afspraken maakten omtrent het verbeteren van kennisveiligheid. Namens Nederland was oud-minister Robert Dijkgraaf aanwezig en namens België voormalig Waals minister Willy Borsus.
De Raadsaanbeveling onderscheidt drie risico’s voor kennisveiligheid. Het eerste risico is de ongewenste overdracht van cruciale kennis en technologieën die de veiligheid van de EU en haar lidstaten aantasten. Het tweede risico betreft kwaadaardige invloed op onderzoek: het gebruik van onderzoek voor desinformatie of het opleggen van zelfcensuur op onderzoekers en studenten. En het derde risico vormen ethische en integriteitsschendingen; hierbij draait het om het gebruik van kennis en technologieën om inbreuk te maken op de fundamentele rechten en waarden van de Europese Unie.
Beoordeling van risico’s
Hoe beoordeel je of er risico’s zijn en welke risico’s er bestaan bij jouw project? De risicobeoordeling van een onderzoeksproject moet volgens de Raadsaanbeveling gebeuren op basis van vier risicoprofielen: die van de Europese onderzoeksinstelling, van het onderzoeks- en innovatiedomein, van het niet-EU-land waar de onderzoekspartner gevestigd is en van de partnerorganisatie. De lidstaten geven zichzelf de taak om beleidsacties op kennisveiligheid te implementeren. Hiervoor moeten ze in gesprek gaan met het kennisveld; zo moeten ze bijvoorbeeld met onderzoeksfinancierders in gesprek over het uitvoeren van risicobeoordelingen. De lidstaten moeten financierders aanmoedigen om deze beoordelingen uit te voeren bij projecten waarover risicozorgen bestaan.
Ook moeten de lidstaten onderzoeksinstellingen aanmoedigen om maatregelen te implementeren. In eerste instantie zijn die zelf verantwoordelijk voor hun samenwerking met niet-EU landen. Zelfregulering is namelijk een van de principes van verantwoordelijke internationalisering. Instellingen moeten onder dit principe wel bewuster en transparanter te werk gaan bij het aangaan van internationale samenwerkingen. De handvatten van de Raadsaanbeveling moeten hen helpen bij het anticiperen op en voorkomen van risico’s. De lidstaten en de Commissie moeten de instellingen hierin ondersteunen en versterken; zo kunnen instellingen rekenen op aanvullende ondersteuning zoals een Europees kennisveiligheidsforum en een Europees kennisveiligheidsloket.
De Commissie krijgt in de Raadsaanbeveling dus ook een takenlijstje. Hierop staan opdrachten die de Commissie voor zichzelf heeft bedacht, maar zonder de goedkeuring van de Raad zou de Commissie niet veel verdere stappen kunnen zetten. De Commissie zal onder andere de ontwikkelingen in de lidstaten monitoren; dit zal ze doen via tweejaarlijkse voortgangsrapporten voor de mondiale benadering, waarvan de eerstvolgende halverwege 2025 verschijnt. Daarnaast wil de Commissie sleutelspelers samenbrengen in een tweejaarlijks kennisveiligheidsforum, waarvan de eerste editie in 2025 moet plaatsvinden. Dit is een van de manieren waarop de Commissie het gesprek met het veld wil ondersteunen.
De Commissie plant ook een Europese evenknie van het in Nederland bekende kennisveiligheidsloket, hoewel die andere verantwoordelijkheden heeft dan in Nederland. Het voorgestelde Europees expertisecentrum voor kennisveiligheid zal fungeren als adviesorgaan voor instellingen. Bij dit loket moet het onderzoeksveld terechtkunnen met vragen omtrent buitenlandse samenwerking en inmenging in onderzoek en innovatie. De taak van het centrum is om evidencebased analyses uit te voeren. Deze moeten onderzoeksinstellingen ondersteunen bij het aangaan van internationale samenwerkingsprojecten. Het loket moet dus ondersteuning bieden bij mogelijke uitdagingen die er nog bestaan, zoals het creëren van een gelijk speelveld.
Verschillende wensen
Het creëren van zo’n gelijk speelveld zal nog een uitdaging zijn; een belangrijke uitdaging, aangezien het een uitgangspunt is van de Raadsaanbeveling. Er zijn lidstaten die al robuuste afspraken hebben rondom kennisveiligheid en lidstaten die hierin grote stappen aan het zetten zijn, maar er zijn ook lidstaten waarvoor de kinderschoenen zelfs nog gemaakt moeten worden. Een Europees beleid kan pas effectief zijn wanneer alle lidstaten op een vergelijkbaar niveau zitten wat betreft hun regelgeving en capaciteit. Voor sommige onderzoeksinstellingen in Europa is het lastig om genoeg capaciteit en ondersteuning te creëren, zowel in hun instelling zelf als op nationaal niveau. Dit zorgt ook voor verschillende wensen vanuit het veld: de ene onderzoeksinstelling uit de ene lidstaat wil juist meer sturing en kaders vanuit de EU, terwijl de andere instelling juist vreest voor overregulering. Hoe het zich ook gaat ontwikkelen, kennisveiligheid zal een punt blijven op de agenda van de Commissie.
► Wat voor veiligheid?
In het Nederlands spreken we meestal over ‘kennisveiligheid’. Kennisveiligheid gaat om meer dan alleen het beschermen van onderzoek en innovatie; het raakt ook het onderwijs. De Raadsaanbeveling gaat echter alleen over ‘onderzoeksveiligheid’. Dit is niet geheel onlogisch, aangezien de EU gedeelde bevoegdheid heeft over onderzoek en innovatie, maar alleen ondersteunende bevoegdheid wanneer het op onderwijs aankomt. Door onderwijs (nog) niet te integreren heeft de Commissie meer slagkracht. Of onderwijs er ooit in meegenomen zal worden, is nog een grote vraag.
Al is de nieuwe Commissie nog maar net een paar maanden bezig, we weten dat kennisveiligheid een blijvend agendapunt is. Zo moet Ekatarina Zaharieva, de nieuwe commissaris die verantwoordelijk is voor onderzoek en innovatie, aan de slag met het versterken van kennisveiligheid in Europa. Er is voor dit mandaat zelfs een commissaris voor economische veiligheid, Maroš Šefčovič. Die is ook voorzitter van een projectgroep voor economische veiligheid, waarin meerdere Commissarissen deelnemen, onder wie Zaharieva. Dit onderstreept de prioriteit die de Commissie geeft aan economische en kennisveiligheid als strategische doelen. De verwachting is dan ook dat deze groep zich tevens zal bezighouden met kennisveiligheid.
Behalve de agenda van de Europese Commissie vermeldt ook het Nederlands regeerprogramma kennisveiligheid in meerdere hoofdstukken en is Vlaanderen bezig met het opstellen van een kennisveiligheidsloket. Ook in de Lage Landen zal het thema dus de nodige aandacht blijven krijgen.
Context
Dit artikel is geschreven op aanvraag voor Th&ma Hoger Onderwijs (editie 2025-1). Het artikel is mede dankzij Joep Roet tot stand gekomen.
